En su Setencia nº 710/2025, de 5 de junio, el Tribunal Supremo interpreta el art. 29.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (“LRJSP”) en el sentido de que permite, en casos justificados y ante la concurrencia de determinadas circunstancias, imponer la sanción establecida para la infracción inferior en gravedad.
Antecedentes
Un particular solicita la legalización de unas obras realizadas en su vivienda si conocer la existencia de una afección arqueológica. Remitido el asunto a la Delegación correspondiente de la Junta de Andalucía, se incoa procedimiento sancionador que finaliza con la imposición de una multa de 100.001€ por la comisión de una infracción grave del art. 109.h), en relación con el art. 33.3, de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía. En paralelo, se autoriza la ejecución de las obras.
Interpuesto recurso de alzada es desestimado. El particular interpone recurso contencioso-administrativo, que es estimado parcialmente por la Sec. 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía. La Sala de instancia confirma que los hechos son constitutivos de una infracción grave, pero, aplicando el art. 29.4 de la LRJSP, reduce la multa a 10.000€ (i.e., la sanción prevista para la infracción inmediatamente inferior –leve–).
La Junta de Andalucía recurre en casación y aduce, entre otras, que (i) la reducción es contraria a los principios de legalidad y tipicidad; y (ii) el art. 29.4 LRJSP se aplicó erróneamente. El recurso es admitido y se fija como cuestión de interés casacional “determinar si en aplicación del principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 29.4 [LRJSP] resulta posible, en consideración de las circunstancias concurrentes, la imposición de la sanción establecida para la infracción inmediatamente inferior a la establecida en grado del caso que se trate”.
Juicio de la Sala. Doctrina casacional
El Tribunal Supremo analiza la concurrencia del presupuesto normativo para aplicar el art. 29.4 LRJSP, que dispone que “[c]uando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior”. Comparte la desproporción de la sanción a la vista de la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y de las circunstancias concurrentes (e.g., falta de afectación a yacimientos o bienes de interés arqueológico, inexistencia de restos arqueológicos, ausencia de daño, legalización de las obras, obtención de autorización, comunicación del hecho e inexistencia de malicia). Aclarado lo anterior, examina qué significa que “el órgano competente para resolver impondrá la sanción en el grado inferior”, pues reconoce que el significado literal de la expresión no es claro.
El antecedente normativo del art. 29.4 LRJSP es el art. 4.3 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora de 1993, que se refería a la posibilidad de imponer “la sanción en su grado mínimo”. El Tribunal Supremo indaga y concluye que el legislador quiso incorporar un nuevo criterio para modular la imposición de sanciones administrativas en supuestos justificados en los que la aplicación estricta de sanción tipificada pueda conducir a un resultado desproporcionado, permitiendo así un mayor juego del principio de proporcionalidad, y ello sobre la base de los siguientes argumentos:
- La modificación del texto del antecedente normativo, que pasa de permitir imponer la sanción tipificada en su grado mínimo a referirse al grado inferior de la sanción.
- El legislador pudo haber mantenido ese primer texto o no incluir mención alguna. La inclusión del art. 29.4 LRJSP tiene sentido si se pretende que, en casos acotados, en los que aplicar la sanción tipificada pueda dar lugar a resultados desproporcionados, debidamente justificados y con la necesaria motivación, se permita imponer la sanción establecida para la infracción inferior en gravedad.
- La única gradación que hace el legislador en materia de infracciones y sanciones administrativas es la que distingue entre infracciones muy graves, graves y leves. Por ello, lo lógico es pensar que ese grado inferior se refiere a la gravedad de las infracciones, y que cuando el art. 29.4 LRJSP lo utiliza está permitiendo que se aplique la multa prevista para una infracción de menor gravedad.
- Es una posibilidad conocida en la legislación administrativa sectorial. El art. 67.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector eléctrico, con una redacción mucho más precisa técnicamente, señala que “el órgano sancionador podrá determinar la cuantía de la sanción aplicando la escala correspondiente a la clase o clases de infracciones que precedan en gravedad a aquella en que se integra la considerada en el caso de que se trate”.
- La finalidad del precepto es garantizar el principio de proporcionalidad en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora, principio muy relevante como límite a tal potestad, tanto en la tipificación como en la aplicación de infracciones y sanciones, y tanto en nuestro ordenamiento como en los sistemas jurídicos supranacionales. Constituye, además, una garantía estrechamente vinculada al principio de legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE).
- Este criterio interpretativo no vulnera los principios de tipicidad y legalidad, ya que el propio legislador lo ha establecido explícitamente, en supuestos tasados y debidamente justificados. En caso de usar esta facultad, la Administración tiene una obligación reforzada de motivación.
- Finalmente, conforme al art. 3.2 del Código Civil, el art. 29.4 LRJSP permite la aplicación ponderada de la equidad con los límites y condicionantes que establece y la necesaria justificación mediante una motivación adecuada.
El Tribunal Supremos fija como doctrina casacional que “en aplicación del principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 29 [LRJSP], el apartado 4 de dicho precepto permite que, cuando lo justifique la debida adecuación de la sanción que deba aplicarse a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y a las demás circunstancias concurrentes, el órgano competente imponga la sanción establecida legalmente para las infracciones inmediatamente inferiores en gravedad, debiendo motivar adecuadamente el cumplimiento de los supuestos legales previstos en dicho precepto”.
Aplicación de la doctrina casacional al caso
El Alto Tribunal desestima el recurso y confirma la sentencia impugnada, que explicó con detalle la desproporción entre la multa y la gravedad del hecho constitutivo de la infracción, así como la concurrencia de circunstancias que justificaban la reducción de la sanción, incluso como instrumenta para no conculcar el principio de proporcionalidad. Entiende, por tanto, razonable la reducción de la multa a 10.000€.
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